甘肅省政府法制辦近日向甘肅省質(zhì)量技術監(jiān)督局發(fā)出關于對《甘肅省生產(chǎn)加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》的備案審查意見，認為《暫行辦法》擅自創(chuàng)設“加工食品許可”，自行創(chuàng)設行政處罰，要求根據(jù)審查意見所指出的問題，在30日之內(nèi)對《暫行辦法》予以修改和廢止，或者停止執(zhí)行，并將辦理結果報送省政府法制辦。
創(chuàng)設“加工食品許可”
《暫行辦法》第二條規(guī)定，從事食品加工并用于銷售的小作坊，應當依照本辦法的規(guī)定，申請并取得加工食品許可證；未取得加工食品許可證的，不得從事食品加工、制作和銷售。第五條規(guī)定，縣級以上各級質(zhì)量技術監(jiān)督部門負責本地區(qū)生產(chǎn)加工食品小作坊的許可管理工作。而根據(jù)《食品安全法》第二十九條第一款規(guī)定“國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務，應當依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務許可�！睋�(jù)此規(guī)定，國家法律在食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務等環(huán)節(jié)設定了三項行政許可，即食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務許可�！稌盒修k法》中規(guī)定的“加工食品許可”不在上述三項許可事項之列，超出了法定的行政許可范圍，屬于規(guī)范性文件自行創(chuàng)設的行政許可事項。
規(guī)范性文件無權設行政許可
《食品安全法》第二十九條第三款還規(guī)定，“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，應當符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模、條件相適應的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營的食品衛(wèi)生、無毒、無害，有關部門應當對其加強監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定�！痹摋l款針對食品生產(chǎn)加工小作坊管理做出了一般性規(guī)定，對其經(jīng)營活動提出了原則性的要求，但并未設定行政許可事項，而是授權省級人大常委會制定具體管理辦法。因此，涉及食品生產(chǎn)加工小作坊管理的任何行政許可事項的設定和實施，應當由省人大常委會以地方立法的形式做出具體規(guī)定。在地方立法出臺之前，任何規(guī)范性文件都無權創(chuàng)設此類行政許可�！稌盒修k法》在無上位法依據(jù)的情況下，擅自創(chuàng)設加工食品許可，違反了《行政許可法》關于規(guī)范性文件一律不得設定行政許可的規(guī)定，應當予以糾正。
擅自創(chuàng)設行政處罰
《暫行辦法》第三十四條規(guī)定，對未取得小作坊加工食品許可證從事食品加工、制作活動等八種違反《暫行辦法》的行為，依照《食品安全法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》和《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的規(guī)定給予行政處罰。該規(guī)定與相關上位法的規(guī)定不符，屬于自行創(chuàng)設的行政處罰�！妒称钒踩ā吩O立了包括食品生產(chǎn)許可制度在內(nèi)的三項食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度，對違反食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度的行為設定了相應的行政處罰，而加工食品許可不在法定的食品生產(chǎn)經(jīng)營許可制度之列，不能適用《食品安全法》的規(guī)定來實施行政處罰。 國務院發(fā)布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》規(guī)定，國家對生產(chǎn)乳制品、肉質(zhì)品、飲料、米、面、油、酒類等直接關系人體健康的加工食品的企業(yè)，實行生產(chǎn)許可證制度，對違反工業(yè)產(chǎn)品許可證制度的企業(yè)給予相應的處罰。生產(chǎn)加工食品小作坊并不具備企業(yè)的法律特征，《暫行辦法》規(guī)定的加工食品許可證也不同于工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。因此，不能適用該條例的規(guī)定來實施行政處罰。國家質(zhì)檢總局依據(jù)《食品安全法》制定的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第四十三條規(guī)定，小作坊等其他食品生產(chǎn)者從事食品生產(chǎn)活動，按照有關法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。該規(guī)定將生產(chǎn)加工食品小作坊的管理排除在了其調(diào)整范圍之外，因此《暫行辦法》也不能將《食品生產(chǎn)許可管理辦法》作為實施行政處罰的依據(jù)。
建議盡快出臺地方法規(guī)
甘肅省政府法制辦指出，近年來，食品安全事故頻發(fā)，食品安全形勢嚴峻，食品安全問題受到社會高度關注。食品加工小作坊因受技術工藝、生產(chǎn)規(guī)模、資金投入等因素制約，普遍存在著生產(chǎn)設備設施落后、衛(wèi)生條件較差、不具備產(chǎn)品檢測能力的問題。為了改變食品加工小作坊“散、亂、差”的狀況，加強小作坊食品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，甘肅省已啟動了相關地方立法的起草制定工作。
省政府法制辦建議，有關部門加強與立法機關的協(xié)調(diào)和溝通，提請立法機關盡快出臺甘肅省規(guī)范生產(chǎn)加工食品小作坊管理的地方性法規(guī)，將小作坊食品加工許可制度以地方立法的形式確立下來，引導食品生產(chǎn)加工小企業(yè)、小作坊聯(lián)小做大、整合做強，推動食品加工小作坊走規(guī)范發(fā)展、特色發(fā)展之路，進一步提高食品質(zhì)量安全水平，為群眾安全、放心、方便消費提供保障。
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